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自然保護區管理體制變更關系自然保護區的發展方向

媒體:生命的探討  作者:冉景丞
專業號:袁帥 2020/4/26 12:09:12

一個好的管理體制能夠起到預想不到的積極作用,一個不合時宜的管理體制將會贊成管理紊亂,管理者疲于奔命,管理成效卻很差。每一次的變革出發點都是好的,但變革的優劣要看管理效果的好壞。貴州草海國家級自然保護區就是一個值得仔細研究的例子。

草海保護區的管理體制一直在變,宗旨都是希望通過管理體制變革來實現草海的有效管理,促進草海保護區與當地社區協調發展。在頻繁的變革中積累了很多的寶貴經驗,同時也必須看到仍然存在的問題和潛在的威脅,只有真正理順了各種關系,才能實現變革的目的。

先來看看草海的管理體制問題:

1985年2月,貴州省人民政府批準建立貴州威寧草海省級自然保護區,同年5月,貴州省省機構編制委員會辦公室批準成立貴州威寧草海綜合自然保護區管理處。單位性質為正縣級事業單位,由畢節行署管理,同時受貴州省環境保護局的指導和管理。

1992年10月,草海經國務院批準晉升為國家級自然保護區。

1994年1月,貴州省機構編制委員會辦公室調整保護區管理處的管理體制,明確由省環境保護局及威寧縣雙重管理,以省環境保護局管理為主,更名為貴州威寧草海國家級自然保護區管理處,仍為正縣級事業單位。

2004年12月,貴州省人民政府經與國家林業局和環保部商議,將草海保護區的隸屬關系從貴州省環保局管理調整為貴州省林業廳管理,并將“貴州省威寧草海國家級自然保護區管理處”更名為“貴州草海國家級自然保護區管理局”。2005年4月貴州省機構編制委員會辦公室批準保護區從省環保局管理調整為省林業廳直接管理的正縣級事業單位。

2010年7月,省林業廳和畢節地委行署共同研究,決定將貴州草海國家級自然保護區管理局由省林業廳管理調整為畢節地區與省林業廳共同管理,實行廳地共管、以地區管理為主的管理體制,仍為正縣級事業單位。

2015年5月,根據中共貴州省委辦公廳、貴州省人民政府辦公廳《關于調整貴州草海國家級自然保護區管理體制的通知》,將管理體制由“廳市共管”調整為省政府授權畢節市管理,依法下放自然保護區管理有關權限。同時,貴州省機構編制委員會辦公室《關于設立貴州草海國家級自然保護區管理委員會(中共貴州草海國家級自然保護區工作委員會)的批復》,同意在貴州草海國家級自然保護區管理局的基礎上組建貴州草海國家級自然保護區管理委員會(中共貴州草海國家級自然保護區工作委員會),為畢節市委、市人民政府派出機構,委托威寧自治縣委、縣人民政府管理。核定事業編制50名(管理人員編制47名,工勤人員編制3名)。領導職數:黨工委書記1名、管委會主任1名,分別由威寧縣委、縣政府主要負責同志兼任;常務副主任1名(副廳長級),副主任2名;內設機構領導職數12名,下設機構領導職數18名。

2017年4月,畢節市機構編制委員會《關于設立貴州草海國家級自然保護區環境監測中心的批復》,同意設立貴州草海國家級自然保護區環境監測中心,為貴州草海國家級自然保護區管理委員會環境監測處所屬財政全額預算管理的正科級公益一類事業單位,核定事業編制16名。適當解決了草海保護區管理機構沒有設置技術崗位的缺陷。

目前貴州草海國家級自然保護區管理委員會(中共貴州草海國家級自然保護區工作委員會)含下屬事業單位,有在編人員54名,其中管理人員編制 45名,專業技術人員編制6名,工勤人員編制3名。黨工委書記由縣委書記兼任,管委會主任由縣長兼任,實際管理草海的主要有一名常務副主任(副廳長級),二名副主任(正縣處長級),以及黨政辦(政治部)、綜合執法處(綜合執法局)、項目管理處、環境監測處4個副縣處長級內設機構組成。

表面上看,通過授權和委托,提升了草海保護區管委會的行政級別,黨工委書記肖發君是畢節市委常委(副廳長級)、主任陳波是畢節市政協副主席(副廳長級)、常務副主任馮興忠(副廳長級)都分別是副廳長級,內設機構也為副處級,本應該是加強了管理力度,更利于開展工作,但是,事實是在管理中存在不少問題,一直制約著自然保護區的有效管理。

首先是機構性質不明確。按照文件界定,草海管委會為市委、市政府的派出機構,貫徹執行《中華人民共和國自然保護區條例》等相關法律法規,履行草海的綜合治理及保護職能,應為行政機構,但核定的是事業編制,事業人員管理著行政工作,行政執法變得躲躲閃閃。崗位設置上,全部為管理崗,沒有專業技術崗,與現行的保護區建設管理標準不相符。由于沒有技術崗位,專業技術人員也沒有辦法評職稱,提高待遇的唯一途徑就是職務晉升,人人削尖腦袋去當官兒。

第二是機構規格不明確。編辦文件雖然設副廳級的常務副主任1名,但未界定管委會是什么級別的機構,對其他領導職數也沒有明確級別,致使當地無法管、市林業局無權管的兩不管游離狀態。之前兼任黨工委書記的是縣委書記,是市委常委,副廳級。兼任主任的是縣長,是市政協副主席,副廳級。是不是已經明確威寧縣的書記和縣長都是副廳級?如果不是,崗位變動后,新的書記和縣長來兼,正縣級管理副廳,似乎有點怪異。

第三是管理體制不順暢。管委會的主要職責,是依據《草海自然保護區條例》,制定完善自然保護區管理制度和辦法,在授權管理區域內履行對草海的綜合治理和保護職能。但是由哪里授權沒有明確,授權給誰也沒有明確。草海管委會本身無行政執法主體資格,在案件查處等工作開展方面存在諸多不便。同時,作為市委、市政府的派出機構,目標考核管理、人員工資待遇都沒有得到落實,標準不一,管理不順,職工情緒大。

一個思想得不到統一、情緒得不到釋放的單位,要持續干好工作是不可能的。

優化健全草海管理體制是實現草海有效保護的關鍵問題。要從加強草海環境監管和執法能力建設著手,把保護區的管理和草海流域的生態環境建設有機結合起來,實現草海保護區與草海流域全面治理保護。在管理過程中應該將社區發展放在重要位置,充分理解“草海的威脅來自于人,草海的生態過程離不開人”的客觀現實。通過環境監測適時調整管理方案,應對產生的一些突發性問題。

通過培訓、引導和補貼手段,轉變當地社區目前的一些與生態不相符的行為習慣、思想理念、生產方式,鼓勵開展環境友好型的生產生活活動。要修復草海的生態環境,不僅要有工程措施,還必須要有相應的政策、教育、培訓等措施。應提升保護區管理機構的話語權,真正落實依法管理、依法治理。

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